秦国一统天下，万民高呼万岁，这是秦王嬴政梦魅以求的事，可他却一点也高兴不起来。
首先，随着板块越来越大、国土面积和国人数量急剧增加，用什么制度、以什么办法加强管理已成了摆在案头的头等大事。
其次，很多国家的王族权贵并不甘心做亡国奴，他们表面上臣服，骨子里还是希望寻找机会，谋求独立。所以私底下，他们与族人或国人保持着密切联系，伺机东山再起，如何树立新政权新权威、统一思想、凝心聚力将民心收拢起来，是摆在当政者首要思考的问题。
另外，由于各国的民俗习惯、风土人情和流通货币等方面不同，如何打破地域限制，形成民族大融合，促进全国互通有无，也是一件迫在眉睫的事。
因此，在统一六国之后，秦王嬴政首先做的第一件事便是更改国号和称谓，将“大王“变为“皇帝“，自称寡人，史称秦始皇。为了防止各国贵族造反叛乱，他也想到了一个绝妙的办法：当时临洮传来一条消息，说一个农民见到十二个巨人，民间还盛传一首“渠去一，显于金，百邪辟，百瑞生。”的童谣，秦始皇听后，正中下怀，便假托征兆，借助天意，下令收缴民间所有的兵器，铸成了十二个铜人，摆放在都城咸阳。
嬴政在征服六国后做的第二件事便是统一全国文字、货币和度量衡。其中文字是在秦国通用字大篆的基础上，编制出小篆字，面向全国推行。在这方面，赵高和李斯成了担纲人物，他们取材周宣王时期的大篆《史籀》，分别写了《爰历》六章和《仓颉》七章，作为规范字帖，向全国推广，一时间出尽了风头。
后面两件事进展顺利，偏偏罢在第一位的制度问题却一直悬而未决,是实行郡县制还是分封制，朝廷和民间都争论很大，而且分封制还为大多数大臣推崇。
这天，嬴政又宣赵高进宫。
“圣上召臣下进宫，不会是为了下棋吧？”赵高笑嘻嘻地问。
“你那棋艺，还是免了吧！”此时正是百事待兴之际，嬴政当然不会有这样的闲情。
“那圣上召臣过来，是有重要任务交办？”赵高其实已猜到了三分。
“这段时间，相关政务开展较为顺利，但政制问题一直未能定下来，爱卿有什么看法？”嬴政也没转弯抹角，直接征求赵高的意见。
“据我所知，丞相王绾是支持分封制的。”赵高看了嬴政一眼，心里另有盘算。
“你管别人怎么想，寡人是问你的意见。”嬴政对赵高这种作派有点讨厌。
“依臣之见，还是郡县制好。”听嬴政的语气，赵高已经知道嬴政想要的答案。
“何以见得？”嬴政缓和了口气，问。
“圣上您想想，您的大儿子扶苏年仅二十岁，其他子女更小，且无叔兄可封，有实行分封制的条件么？”既然定了方向，赵高就得找出否定分封制的理由。
“那为什么还有这么多人支持分封制？”嬴政不解地问。
“因为有人想从中得到好处，特别是那些立了功且跟公子们关系好的人。”赵高虽然没有指出是谁，但已将矛头对准了丞相王绾、御史大夫冯劫和蒙毅、蒙恬等人。
“朝中难道就没有人支持郡县制？”嬴政反问一句。
“有！”
“谁？”
“李斯。”
“那好，寡人明天就召集群臣议议这个问题，你通知李斯准备准备。”
听到这儿，赵高总算明白嬴政召自己进宫的目的了，原来是想找个有分量的大臣来反对分封制，让自己有个下台阶。
第二天，秦始皇召集群臣讨论制度问题，丞相王绾立即跳出来，力主实行分封制，理由是认为诸侯刚刚被打败，燕国、齐国、楚国地处偏远，不给它们设王，就无法镇抚那里，因此提出封立各位皇子为王。
廷尉李斯已收到了的风声，立马跳出来反击说，周文王、周武王的时代，分封子弟和同姓亲属很多，但他们的后代逐渐疏远了，互相攻击，诸侯之间连年征战，连周天子都无法阻止，因此现在应划分成郡县，对于皇子功臣，用公家的赋税重重赏赐，这样就很容易控制，天下人就没有邪异之心，这才是使天下安宁的好办法。
其实，李斯提出郡县制也是有历史和现实依据的，秦作为最晚被封的诸侯，看到了周分封制“大臣太重，封君太久，上逼主，下虑民”的弊病，加之秦国处于与犬戎相接的西陲边境，军事的需要迫使秦设县，管理边境偏远地方。秦国第一次设县是秦武公十年，直到秦孝公十二年，商鞅变法，大范围设郡县，集中乡邑成三十一县，统一管理。同时，“令民为什伍，而相牧司连坐”，形成了严密的基层地方组织。加上“为田开阡陌封疆，而赋税平”，赋税的收取为郡县制做了物质保障。同时，郡县制也为赋税的收取做了制度保障，可以说，两者之间配合非常密切。所以，郡县制有着重要和历史渊源。
对于两人的争论，秦始皇假腥腥地作了点评和肯定，但最终还是采纳李斯的建议，因为当时嫪毐叛乱使他认识到，一旦分封权臣侯王，让他们有了封地，便招会揽门客，配置自己的势力，等到实力壮大，形成尾大不掉之势，便会对中央政权形成威胁。
所谓郡县制，其中的郡是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设有郡守、郡尉、郡监(监御史)，其中，郡守为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制;郡尉辅佐郡守，掌管全郡军事;郡监，掌监察工作。郡以下则设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安;丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。县以下则设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。乡里的作用逐渐强化，并超过郡县，民间有知乡里，不知郡县的说法。
郡县制的设立，从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。同时，郡守每年秋冬都要向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制，中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。
郡县制的实施，也为李斯积累了丰厚的政治资本，不久，他被任命为丞相，与王绾、冯劫平起平坐。